На сегодняшний день государственная политика как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации направлена на кардинальное сокращение численности унитарных предприятий (в том числе казенных) и на ужесточение государственного контроля за деятельностью оставшихся предприятий такой организационно-правовой формы.

Чем вызвана необходимость проведения подобной реформы? Оправдают ли себя меры, принимаемые государством в рамках ее реализации? Существуют ли пути решения проблем, связанных с деятельностью унитарных предприятий, альтернативные предлагаемым «сверху»? Чтобы ответить на эти и ряд других вопросов, прежде всего необходимо уяснить, что из себя представляет унитарное предприятие.

Унитарное предприятие, в соответствии со ст. 113 Гражданского кодекса РФ, - «…коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество». Аналогичное определение унитарного предприятия содержится в ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ. Имущество унитарного предприятия находится в государственной собственности и может принадлежать такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (следует обратить внимание, что термин «предприятие» может применяться лишь к коммерческим юридическим лицам, каковым и является ГУП или МУП, но не может применяться к некоммерческим организациям, например, к учреждениям). Имущество унитарного предприятия является неделимым, что означает невозможность его разделения на вклады (доли, паи).

Унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения, в соответствии со ст. 114 ГК, создается по решению уполномоченного на то государственного органа и существует за счет самостоятельно извлекаемой прибыли (является хозрасчетным). При этом собственник имущества такого предприятия не отвечает по его обязательствам, кроме случаев субсидиарной (дополнительной) ответственности по обязательствам обанкротившегося вследствие его указаний лица.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 6.12.1999г. № 1348 «О Федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения», сохранение подобных предприятий допускается в случаях, установленных Правительством РФ. К ним, в числе прочих, относятся случаи:

использования имущества, приватизация которого запрещена;

осуществление деятельности, направленной на решение социальных задач (весьма расплывчатая формулировка, позволяющая самые разнообразные виды деятельности отнести к таковым);

производство продукции, изъятой из оборота.

Унитарное предприятие на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие) осуществляет свою деятельность за счет бюджетных средств, выделенных федеральной казной.

Как уже было указано выше, на сегодняшний день государственная политика направлена на кардинальное сокращение численности унитарных предприятий (в том числе казенных предприятий) и на ужесточение государственного контроля за деятельностью оставшихся предприятий такой организационно-правовой формы. Политика эта вызывает ряд нареканий со стороны правоведов и практикующих юристов, не говоря уже о представителях все еще весьма многочисленных унитарных предприятий; конкретные действия, предпринимаемые в целях реализации такой политики, соответственно, становятся объектом ожесточенных дебатов.

Для достижения максимально возможной полноты рассмотрения данной проблемы в столь тесных рамках статьи представляется необходимым рассмотреть аргументы, на которые опираются как противники, так и сторонники борьбы с унитарными предприятиями.

Точка зрения сторонников рассматриваемой политики в Москве достаточно полно аргументируется, например, в Постановлении Правительства Москвы от 7 марта 2006г. № 154-ПП “О задачах по повышению эффективности управления государственными и казенными предприятиями города Москвы на 2006-2008 гг. и об основных принципах реформирования государственных унитарных предприятий, не вошедших в среднесрочную программу приватизации” (с изменениями от 23 мая 2006 г.) : «В 2005 году фактически осуществляли деятельность 1148 государственных унитарных предприятий города Москвы (далее - ГУП), которые находились в ведомственном подчинении 37 органов исполнительной власти города Москвы.

К 1 января 2006 года количество ГУП уменьшено до 814 предприятий за счет их реорганизации (234), ликвидации (55) и приватизации (45).

Стоимость активов ГУП на начало 2005 года превысила 894 000 000 000 рублей, в том числе стоимость основных средств - более 768 000 000 000 рублей. Объем произведенной ГУП в 2005 году промышленной продукции, по предварительным оценкам, составил 102000000000 рублей, а розничный объем товарооборота 40 700 000 000 рублей. Численность работающих в ГУП в 2005 году была около 200 тысяч человек.

Однако, как показывает анализ эффективность вложенных в государственные унитарные предприятия средств (активы предприятий) к отчислениям части чистой прибыли в бюджет города Москвы за пользование государственным имуществом (доходы собственника имущества) составляет чуть более 0,05%, что обуславливается неэффективной, а подчас и убыточной деятельностью ГУП и в ряде случаев приводит к их банкротству и отчуждению городской собственности.

Эти негативные моменты в деятельности ГУП являются следствием отсутствия возможностей у органов исполнительной власти города Москвы эффективно осуществлять полномочия по контролю и координации их деятельности, несовершенством определенных действующим законодательством рычагов управления предприятиями, а также отсутствием четких отраслевых критериев необходимости функционирования предприятий в форме унитарных предприятий».

Указанное Постановление Правительства Москвы, как нормативно-правовой акт субъекта федерации, должно соответствовать, и соответствует федеральному законодательству. Так, «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 “О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации”, в качестве целей государственной политики, «…в основу которой положена настоящая Концепция…», указывает:

«-увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

-вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;

-использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

-повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им (читай «государственных» - Н.В.) функций».

Для реализации поставленных целей предлагается решить ряд задач:

«полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;

повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;

классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;

оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;

определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);

обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих».

В рамках решения поставленных задач в рассматриваемом правовом акте указывается на ряд негативных качеств унитарных предприятий. Так, причины неэффективности деятельности унитарных предприятий законодатель видит в том, что:

1.«Функции по управлению унитарными предприятиями четко не разделены между федеральными органами исполнительной власти».

2.«Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем унитарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются законодательством о труде. Напротив, круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определен исчерпывающим образом. Вмешательство государственных органов в деятельность унитарных предприятий (их руководителей) вне установленного круга полномочий является неправомерным»

3.«Трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия».

4.«Порядок взаимодействия различных государственных органов между собой при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий должным образом не регламентирован».

5.«Для унитарных предприятий не предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок. Без этого контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью существенно затруднен»

6.«Организационно-правовая форма ряда унитарных предприятий, созданных до вступления в силу Гражданского кодекса Российской Федерации, не предусмотрена действующим законодательством».

7.«Нормативно-правовая база, определяющая цели и задачи создания унитарных предприятий, а также порядок их функционирования, недостаточна. Отсутствует полный реестр унитарных предприятий, содержащий информацию об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности».

На практике, по мнению законодателя, указанные недостатки унитарных предприятий приводят к ряду негативных последствий, таких, например, как:

«перевод части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы-спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков. В результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах»;

«заключение сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев - к хищениям государственного имущества»;

«отсутствие у государственных органов актуальной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях»;

«невозможность предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей».

На основе перечисления указанных недостатков унитарных предприятий делается обобщенный вывод о неэффективности деятельности унитарных предприятий, что означает, в частности, недополучение финансовых средств от деятельности таких предприятий государственным бюджетом, чрезмерное количество унитарных предприятий, не позволяющее осуществлять эффективный контроль за их деятельностью, и др. В результате законодатель приходит к выводу о необходимости кардинального реформирования существующей системы государственных унитарных предприятий.

По мнению автора, представляется недостаточно четким употребленных законодателем термин «реформирование государственных унитарных предприятий». Так, этот термин не имеет законодательного закрепления, нет его объяснения и в научно-правовых трудах. Это может привести к различным трактовкам рассматриваемого термина. Так, реформирование юридического лица может включать в себя его реорганизацию, то есть смену организационно-правовой формы юридического лица (например, преобразование унитарного предприятия в государственное учреждение), либо структурные, финансовые и другие преобразования внутри юридического лица, либо совокупность внешних и внутренних преобразований. Представляется более точным употребление применительно к данной ситуации таких терминов, как «реорганизация», под которой понимается прекращение или иное изменение правового положения юридического лица, влекущее отношения правопреемства, и/или «реструктуризация» как изменение внутренней структуры юридического лица.

Законодатель определяет в качестве возможных видов реорганизации юридического лица: слияние (два или более юридических лица образуют одно), присоединение (одного или нескольких юридических лиц к другому), разделение (одного юридического лица на несколько), выделение (одного или нескольких самостоятельных юридических лиц из состава первого юридического лица, продолжающего при этом свое существование), и преобразование (изменение организационно-правовой формы юридического лица). Противники политики сокращения численности унитарных предприятий исходят из того, что сегодня большое количество государственных функций осуществляется именно унитарными предприятиями. Сокращение численности унитарных предприятий, реализующих их, ведет к пропорциональному возрастанию нагрузки на органы государственной власти, что по необходимости ведет к увеличению количества государственных (бюджетных) органов. Увеличение количества органов государственной власти, в свою очередь, чревато увеличением расходной части государственного бюджета, ростом уровня социальной напряженности (необходимо заметить, что сейчас уровень доверия населения государственным органам находится на достаточно низком уровне) и к ряду других негативных последствий. Кроме того, любое унитарное предприятие имеет одной из своих целей принесение прибыли в государственный бюджет (как федеральный, так и субъекта федерации). Соответственно, в результате снижения численности унитарных предприятий увеличивается расходная часть госбюджета и уменьшается его доходная часть.

По мнению автора, резкое сокращение численности унитарных предприятий в результате их приватизации, акционирования, преобразования или просто ликвидации приведет к ряду негативных последствий:

снижение уровня доходов госбюджета;

возрастание расходов на содержание «разбухшего» государственного аппарата;

в ходе профессиональной деятельности унитарными предприятиями накапливается немалый экономический, социальный, научный потенциал, формируются квалифицированные кадры. Ликвидация же унитарного предприятия может вызвать утрату такого потенциала;

сам процесс «реформирования», подразумевающий столь активное сокращение численности ГУПов тем или иным путем, требует вложения немалых финансовых средств со стороны государства.

Кроме того, по мнению автора, в процессе реализации указанной политики может возникнуть еще ряд сложностей как экономического, так и социального характера.

С другой стороны, нельзя не признать справедливыми претензии, предъявляемые государством к унитарным предприятиям (осуществление государственных функций на возмездной (платной) основе, низкая эффективность вложения финансовых средств в создание и деятельность унитарных предприятий, недостаточный контроль за их деятельностью и др.). При этом возникает вопрос: обязательно ли решение указанных проблем столь кардинальным, «хирургическим» путем? Нет ли других, более «мягких» способов преодоления таких недостатков?

По мнению автора, реальной необходимостью является ужесточение контроля за деятельностью унитарных предприятий со стороны государства, что, в свою очередь позволит решить ряд проблем (недостаточная финансовая отдача ГУПов, создание «фирм-спутников», несоответствие в ряде случаев деятельности ГУПов действующему законодательству, и др.).

Кроме того, вызывает ряд вопросов возможность осуществления унитарными предприятиями государственных полномочий. Так, будучи коммерческим юридическим лицом, такое предприятие ограничивается в силу ряда обстоятельств в возможности, например, придавать своим решениям императивный (обязательный) характер, а так же, соответственно, применять санкции в необходимых случаях. Необходимо заметить, что, например, акционирование, приватизация унитарного предприятия эту проблему никак не решает.

Существует так же точка зрения, согласно которой одним из возможных путей решения проблемы такого несоответствия является закрепление за унитарными предприятиями в качестве основной функции осуществление экспертной деятельности, которая может реализоваться в форме подготовки экспертных заключений. Так, например, государственные унитарные предприятия, действующие в области архитектуры, градостроительства и дизайна, могут разрабатывать заключения по предпроектной и проектной документации в соответствующих областях деятельности. Такая деятельность, по мнению сторонников данной теории, может осуществляться государственными унитарными предприятиями в соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса РФ «Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий». Оппонируя сторонникам такого взгляда на рассматриваемую проблему, автор считает необходимым сослаться на п. 4 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, гласящий: «Государственная экспертиза проектной документации и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственными указанным органам государственными учреждениями». В рассматриваемом пункте, таким образом, сформирован закрытый (не подлежащий расширению) список субъектов, имеющих право на проведение государственной экспертизы проектной документации и инженерных изысканий:

Федеральные органы исполнительной власти

Исполнительные органы власти субъекта федерации

Государственные учреждения, подведомственные указанным органам.

Необходимо заметить при этом, что Градостроительный кодекс в ст. 50 предусматривает возможность проведения негосударственной добровольной экспертизы проектной документации и инженерных изысканий любыми аккредитованными юридическими лицами на основании договора. Согласно Федеральному закону от 27.12.2002 N 184-ФЗ “О техническом регулировании” аккредитация представляет собой официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области по оценке соответствия. Орган по аккредитации таких организаций должен быть определен Правительством РФ. Порядок проведения такой экспертизы устанавливается Правительством. Но в настоящее время такой порядок отсутствует.

Это означает, что выдача заключений в порядке добровольной негосударственной экспертизы государственными унитарными предприятиями не противоречит действующему законодательству.

Таким образом, для проведения обязательной государственной экспертизы проектной документации могут создаваться государственные учреждения.

Необходимо заметить, что учреждение, в том числе государственное, является некоммерческим юридическим лицом, то есть не имеет одной из своих основных целей извлечение прибыли, однако также действующим (полностью или частично) на хозрасчетной (!) основе. В связи с этим зачастую государственное учреждение воспринимается законодателем и правоприменителями как оптимальная альтернатива государственному унитарному предприятию. В ряде случаев так же при ликвидации унитарного предприятия выделяется отдельная (наиболее полезная и рентабельная) его часть, которая в дальнейшем преобразовывается в государственное учреждение. По мнению автора, применение такой меры в рамках существующей политики относительно ГУПов зачастую является оправданным и позволяет, в первую очередь, сохранить потенциал, накопленный унитарным предприятием в той или иной сфере в процессе его функционирования, а во вторую (что не маловажно) – сохранить работникам учреждения достойную заработную плату.

Термин «Государственное учреждение» означает, что учредителем, и, соответственно, собственником такого юридического лица является государственный орган. При этом возникает вопрос: может ли государственный орган при создании государственного учреждения выступать в качестве самостоятельного субъекта (юридического лица), или же в таком случае он может выступать только в качестве представителя государства в целом? Ответ на поставленный вопрос представляется существенным, так как от того или иного способа разрешения данной проблемы зависят некоторые особенности статуса государственного учреждения. На уровне федерального законодательства данный вопрос не получил достаточного освещения. Вследствие такого пробела в правовом регулировании вокруг этого предмета ведутся ожесточенные споры между учеными-правоведами. Так, одни исследователи полагают, что органы государственной власти не могут являться юридическими лицами, другие же, напротив, приходят к выводу о наличии у любого государственного органа управления статуса относительно самостоятельного юридического лица.

Подводя итоги вышесказанному необходимо заметить, что полноценный анализ ситуации с унитарными предприятиями невозможен при условии абсолютного принятия той или иной точки зрения на этот вопрос: унитарное предприятие, как и юридическое лицо любой другой организационно-правовой формы, имеет как достоинства, так и недостатки.

Первым шагом в решении этой проблемы должен стать анализ положительных и отрицательных качеств и сторон деятельности унитарных предприятий, определение социального, экономического, научного потенциала государственного унитарного предприятия. На основе такого анализа возможен выбор дальнейшей линии поведения в каждом конкретном случае: сохранение унитарного предприятия при проведении ряда «оздоровительных» мероприятий (ужесточение контроля со стороны государства, кадровые перестановки, обязанность исполнения ряда государственных функций на безвозмездной основе и др.), преобразование унитарного предприятия в государственное учреждение, в акционерное общество, в юридическое лицо иной организационно-правовой формы, выделение из унитарного предприятия самостоятельной части и преобразование ее в государственное учреждение, либо в иное юридическое лицо, или иные пути решения вопроса о возможности и целесообразности существования унитарного предприятия. К сожалению, в ряде случаев такой выбор сильно ограничен в результате жесткой регламентации в нормативно-правовых актах деятельности по сокращению численности унитарных предприятий. Так, например, в приложении № 2 к Постановлению Правительства Москвы от 22 февраля 2000 г. № 143 “О мерах по повышению эффективности использования государственного имущества государственными унитарными предприятиями города Москвы”

(с изменениями от 19 декабря 2000 г., 3 июня 2003 г.) приводится список государственных и муниципальных предприятий, неэффективно использующих государственное имущество, и, соответственно, подлежащих ликвидации или реорганизации в первую очередь.

Однако, несмотря на поставленные ограничения у правоприменителя остается достаточный простор в выборе путей решения ситуации с унитарными предприятиями ■

11 апреля 2007 г., г. Москва